非“四大類(lèi)”鑒定活動(dòng)規(guī)則制度構(gòu)建研究

——從制度演進(jìn)、實(shí)踐困境到治理路徑的全面分析

【摘要】本文系統(tǒng)梳理我國(guó)非“四大類(lèi)”鑒定制度的演進(jìn)脈絡(luò)，揭示“雙嚴(yán)十二條”政策實(shí)施后的監(jiān)管困境，提出構(gòu)建分類(lèi)監(jiān)管體系的治理路徑。通過(guò)分析法律沖突、行業(yè)失序、司法需求矛盾等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建議采取備案管理、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、跨部門(mén)協(xié)作等漸進(jìn)式改革策略，最終實(shí)現(xiàn)司法鑒定治理現(xiàn)代化。

非“四大類(lèi)”鑒定是指依據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格準(zhǔn)入 嚴(yán)格監(jiān)管 提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙嚴(yán)十二條”）的規(guī)定，未被納入司法行政部門(mén)統(tǒng)一登記管理的鑒定類(lèi)別，與法醫(yī)類(lèi)、物證類(lèi)、聲像資料類(lèi)、環(huán)境損害類(lèi)（即“四大類(lèi)”）共同構(gòu)成目前司法鑒定體系。其核心特征在于行政管理模式差異，即“非四大類(lèi)”鑒定機(jī)構(gòu)無(wú)需司法行政部門(mén)統(tǒng)一登記，而是依據(jù)行業(yè)資質(zhì)接受辦案機(jī)關(guān)委托具有法律屬性、科學(xué)屬性。非“四大類(lèi)”鑒定涵蓋廣泛的行業(yè)領(lǐng)域，主要類(lèi)別包括（但不限于）：建設(shè)工程類(lèi)鑒定：產(chǎn)品質(zhì)量鑒定、經(jīng)濟(jì)類(lèi)鑒定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定、 其他類(lèi)別（機(jī)動(dòng)車(chē)技術(shù)鑒定與評(píng)估、保險(xiǎn)公估、海損評(píng)估）。非“四大類(lèi)”鑒定的合法性基礎(chǔ)包括《物權(quán)法》《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》等。在規(guī)制模式上，其采用“行政—司法—行業(yè)”三維體系，既需符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，滿(mǎn)足司法審查要求，服務(wù)司法訴訟和社會(huì)的需求。

（一）“雙嚴(yán)十二條”的出臺(tái)背景與核心內(nèi)容

2016年司法部統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)司法鑒定投訴案件中，涉及非“四大類(lèi)”鑒定的占比高達(dá)63%，嚴(yán)重的影響了司法鑒定整體行業(yè)的發(fā)展。2017年司法部發(fā)布的 “雙嚴(yán)十二條”，標(biāo)志著我國(guó)司法鑒定行業(yè)監(jiān)管的全面收緊。其核心目標(biāo)在于清理長(zhǎng)期存在的“多頭鑒定”“重復(fù)鑒定”亂象，重點(diǎn)整治鑒定機(jī)構(gòu)超范圍執(zhí)業(yè)、掛靠資質(zhì)、虛假鑒定等問(wèn)題，其中第四條明確規(guī)定：“今后僅對(duì)法醫(yī)類(lèi)、物證類(lèi)、聲像資料、環(huán)境損害司法鑒定（即“四大類(lèi)”）實(shí)施登記管理，其他類(lèi)別一律不得準(zhǔn)入登記。”新政策的出臺(tái)直接宣告了非“四大類(lèi)”鑒定機(jī)構(gòu)司法登記的終結(jié)，同時(shí)因多種原因未及時(shí)配套建立“四大類(lèi)外”鑒定的管理制度及相關(guān)的銜接措，導(dǎo)致“一刀切”后出現(xiàn)管理混亂規(guī)則空白現(xiàn)象。 

（二）清理整頓的階段性成果與爭(zhēng)議

截至2023年，據(jù)司法部有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)累計(jì)注銷(xiāo)或變更非“四大類(lèi)”鑒定機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記超過(guò)1200家，收回許可證2300余份。然而，政策執(zhí)行過(guò)程中的各種矛盾也伴隨著暴露出來(lái)，如以下：

1．司法需求與行政管控的沖突：司法機(jī)關(guān)在訴訟審理過(guò)程中的建設(shè)工程類(lèi)鑒定：產(chǎn)品質(zhì)量鑒定、經(jīng)濟(jì)類(lèi)鑒定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定、 其他類(lèi)別等案件仍需依賴(lài)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，但司法行政機(jī)關(guān)已不再認(rèn)可其資質(zhì)。

2．地方實(shí)踐與中央政策的張力：部分省市區(qū)曾通過(guò)地方立法將司建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、鑒定納入登記范圍，清理后導(dǎo)致法律銜接斷層。

3．登記管理嚴(yán)格受限：司法行政機(jī)關(guān)僅對(duì)“四大類(lèi)”鑒定機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行準(zhǔn)入登記制度，明確要求對(duì)非“四大類(lèi)”鑒定業(yè)務(wù)一律不予準(zhǔn)入登記，已登記的需依法注銷(xiāo)或變更。

4．行業(yè)監(jiān)管缺位：建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定等非“四大類(lèi)”業(yè)務(wù)脫離司法行政監(jiān)管后，鑒定意見(jiàn)質(zhì)量參差不齊，混亂現(xiàn)象明顯加劇。

5．法律依據(jù)不統(tǒng)一：實(shí)踐中，部分地方曾將非“四大類(lèi)”鑒定納入登記管理，導(dǎo)致律師和公眾對(duì)資質(zhì)要求產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)知，清理后出現(xiàn)法律銜接漏洞。

6．執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊：非“四大類(lèi)”鑒定缺乏統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)分類(lèi)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已有的也廢除，部分鑒定領(lǐng)域（如知識(shí)產(chǎn)權(quán)）存在資質(zhì)審查混亂、操作指引不明確的問(wèn)題。

1．三大合法性困境：（1）《民事訴訟法》第79條與《司法鑒定程序通則》的規(guī)范沖突；（2）司法機(jī)關(guān)采信標(biāo)準(zhǔn)與行政管理脫節(jié)；（3）行業(yè)資質(zhì)認(rèn)證體系與司法證據(jù)要求不兼容，并且非“四大類(lèi)”鑒定缺乏上位法支持，司法行政機(jī)關(guān)既無(wú)權(quán)登記管理，又難以實(shí)施有效監(jiān)督，形成監(jiān)管真空

2．行業(yè)發(fā)展失序：2022年行業(yè)調(diào)查顯示：（1）如知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定領(lǐng)域存在23種不同資質(zhì)認(rèn)證體系；（2）多數(shù)建設(shè)工程鑒定機(jī)構(gòu)未有鑒定維修方案設(shè)計(jì)資質(zhì)；（3）會(huì)計(jì)和審計(jì)類(lèi)報(bào)告被濫用為"準(zhǔn)司法證據(jù)"的比率達(dá)34%，部分新興領(lǐng)域尚未建立行業(yè)自律組織或技術(shù)規(guī)范體系，導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

3．司法實(shí)踐矛盾：最高人民法院數(shù)據(jù)顯示：2022年涉及非“四大類(lèi)”鑒定的證據(jù)排除率較2018年上升12個(gè)百分點(diǎn)，主要爭(zhēng)議集中于資質(zhì)合法性（61%）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失（29%）、利益關(guān)聯(lián)（10%）三大領(lǐng)域，但司法機(jī)關(guān)仍依賴(lài)非“四大類(lèi)”鑒定意見(jiàn)，但鑒定機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)合法性爭(zhēng)議頻發(fā)，影響證據(jù)效力。

4．規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的沖突：《民事訴訟法》第79條賦予當(dāng)事人自主選擇鑒定機(jī)構(gòu)權(quán)利，但“雙嚴(yán)十二條”將非“四大類(lèi)”鑒定排除于司法行政部門(mén)監(jiān)管體系之外，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)采信標(biāo)準(zhǔn)與行政管理脫節(jié)。

5．資質(zhì)認(rèn)證矛盾：目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定領(lǐng)域存在23種行業(yè)資質(zhì)認(rèn)證體系，其中僅5種通過(guò)CNAS認(rèn)證，與《司法鑒定程序通則》要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)兼容性不足。

6．證據(jù)排除率攀升：2022年非“四大類(lèi)”鑒定意見(jiàn)排除率達(dá)37%，較2017年上升21個(gè)百分點(diǎn)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于資質(zhì)合法性（61%）與標(biāo)準(zhǔn)缺失（29%）。

7．訴訟成本倍增：建設(shè)工程案件平均鑒定周期延長(zhǎng)至90天，費(fèi)用較政策實(shí)施前增長(zhǎng)43%，超出《訴訟費(fèi)用交納辦法》限定標(biāo)準(zhǔn)。

“雙嚴(yán)十二條”的實(shí)質(zhì)是司法鑒定權(quán)的收束。通過(guò)將監(jiān)管權(quán)限嚴(yán)格限定于“四大類(lèi)”，國(guó)家試圖解決鑒定市場(chǎng)長(zhǎng)期存在的“泛司法化”問(wèn)題，但司法鑒定分類(lèi)的歷史演進(jìn)與非“四大類(lèi)”鑒定的現(xiàn)實(shí)圖景是無(wú)法分割的。

（一）2000年以來(lái)的分類(lèi)發(fā)展脈絡(luò)

1．2000年改革：國(guó)務(wù)院《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》首次明確司法鑒定需經(jīng)行政許可，但未限定具體類(lèi)別，各地登記范圍寬泛（涵蓋建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、會(huì)計(jì)、價(jià)格評(píng)估等）。

2．2005年全國(guó)人大《決定》：提出“四大類(lèi)”框架雛形，但允許地方根據(jù)實(shí)際需要擴(kuò)展類(lèi)別，形成“中央+地方”雙軌制管理。

3．2017年政策收緊：“雙嚴(yán)十二條”徹底取消地方擴(kuò)展權(quán)限，確立“四大類(lèi)”為唯一法定類(lèi)別。

（二）非“四大類(lèi)”鑒定的主要類(lèi)型與行業(yè)現(xiàn)狀

（三）實(shí)踐中的認(rèn)知誤區(qū)與矯正

誤區(qū)1：“司法鑒定=四大類(lèi)登記機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告”。

矯正：登記管理是行政監(jiān)管手段，非證據(jù)合法性前提。

誤區(qū)2：非“四大類(lèi)”機(jī)構(gòu)出具的結(jié)論僅能作為參考意見(jiàn)。

矯正：依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第36條，經(jīng)質(zhì)證程序后，合法委托的鑒定意見(jiàn)具有證據(jù)效力。

（四）規(guī)范表述的立法建議

在《司法鑒定程序通則》中增設(shè)條款：“司法機(jī)關(guān)依法委托的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見(jiàn)，無(wú)論是否屬于登記管理范圍，均應(yīng)按照司法鑒定證據(jù)規(guī)則審查采納”。

（一）分階段推進(jìn)的框架目標(biāo)

（二）關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)

1．動(dòng)態(tài)目錄管理：司法部聯(lián)合最高法、最高檢發(fā)布《司法鑒定需求目錄》，定期評(píng)估社會(huì)需求，將成熟領(lǐng)域（如建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定等）逐步納入監(jiān)管。

2．跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制：司法行政部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管總局、住建部、財(cái)政部等，協(xié)同對(duì)建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、會(huì)計(jì)審計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施“司法鑒定業(yè)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)備案”。

3．推行專(zhuān)家輔助人制度：在復(fù)雜技術(shù)領(lǐng)域建立多人規(guī)模的專(zhuān)家?guī)�，完善技術(shù)事實(shí)查明機(jī)制。

4．完善執(zhí)業(yè)責(zé)任體系：強(qiáng)制推行不低于500萬(wàn)元的責(zé)任保險(xiǎn)制度，建立行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

1．規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)先行：由各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭制定建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、新材料、新能源、人工智能等領(lǐng)域的技術(shù)操作指引。

2．鑒定類(lèi)別的擴(kuò)充過(guò)渡：設(shè)立“鑒定協(xié)作機(jī)構(gòu)”認(rèn)證，允許符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)機(jī)構(gòu)經(jīng)司法行政部門(mén)備案后承接委托，先行通過(guò)決定《決定》將部分非“四大類(lèi)””領(lǐng)域納入法定登記范圍，明確非“四大類(lèi)”鑒定的法律地位及監(jiān)管主體。

3．備案條件與備案效力：機(jī)構(gòu)需具備CMA/CNAS認(rèn)證、3年以上行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、無(wú)重大違規(guī)記錄，備案機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見(jiàn)可標(biāo)注“經(jīng)司法行政部門(mén)備案”，增強(qiáng)證據(jù)可信度。同時(shí)建立“紅黃牌”機(jī)制，對(duì)投訴率超5%的機(jī)構(gòu)暫停備案資格。

4．技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定：參考《法庭科學(xué)DNA數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)規(guī)范》（GB/T 37234-2018），制定建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)制定技術(shù)規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，推動(dòng)建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的自律管理體系建設(shè)。

5．道德倫理守則：明確利益沖突回避、保密義務(wù)、出庭質(zhì)證等剛性要求。實(shí)施強(qiáng)化跨部門(mén)協(xié)作，司法行政部門(mén)可聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)非“四大類(lèi)”鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)施備案制，并建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。

非“四大類(lèi)”鑒定的規(guī)范絕非簡(jiǎn)單取締或全盤(pán)接收，而是需要在“訴訟需求、行業(yè)規(guī)律與監(jiān)管效能”之間尋求最大平衡。唯有通過(guò)立法完善、行業(yè)自律與跨部門(mén)協(xié)同，構(gòu)建分類(lèi)監(jiān)管與質(zhì)量保障并行的治理體系，以適應(yīng)社會(huì)高速發(fā)展的司法實(shí)踐需求并維護(hù)鑒定公信力，最終才能構(gòu)建兼具包容性與權(quán)威性的司法鑒定生態(tài)體系，服務(wù)于公平正義的法治目標(biāo)。